LA SOCIÉTÉ DES NATIONS,FILLE DE LA GRANDE GUERRE

En 1919, la naissance de la Société des Nations instaura des relations nouvelles entre les États, créant une communauté de droit entre les pays membres. Avec pour mission de préserver la paix et la sécurité et de développer la coopération internationale, cette instance novatrice suscita bien des espoirs au sein des opinions européennes. Mais ses marges d’action ne furent pas à la hauteur des ambitions qu’elle s’était fixées et vingt ans plus tard l’Europe sombrait à nouveau dans la guerre. Cet échec ne doit cependant pas faire oublier ce que l’ONU, créée en 1945, doit à cette grande expérience.

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SDN 2e assemblée plénière, Genève, 1921

Le 28 avril 1919, la conférence de la paix de Paris adopte le pacte de la Société des Nations, qui sera repris en tête de tous les traités de paix signés au lendemain de la Première Guerre mondiale. Face à l’aspiration générale des peuples à une paix durable, les États vainqueurs ont tenté de la sorte de faire œuvre nouvelle et de remplacer le traditionnel système de l’équilibre des forces entre les États par la création d’une organisation internationale totalement inédite. Cette dernière ne se montra cependant pas à la hauteur des espoirs que ses créateurs avaient placées en elles, se révèlent finalement incapable de prévenir, vingt ans plus tard, le déclenchement d’un nouveau conflit mondial. Dès lors, une légende noire entoura cette institution. Or de nombreux travaux historiques permettent aujourd’hui de nuancer son bilan. La Société des Nations étant loin d’avoir failli dans tous les domaines et son organisation fournissant en grande partie les modèles de la future Organisation des nations unies créée en 1945. Ne faudrait-il pas alors plutôt considérer la Société des nations (1920-1946) comme une grande expérience, Ainsi que Lord Robert Cecil, l’un de ces principaux concepteurs et plus fervents soutiens, intitula ses mémoires.

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Le Palais Wilson à Genève, siège de la SDN, 1920-1936

La Société des nations est la fille de la Grande-Bretagne, mais elle n’aurait certainement pas vu le jour sans l’engagement déterminant du président américain Woodrow Wilson. Le 8 janvier 1918, ce dernier avait placé la constitution d’une association générale des nations en quatorzième et dernier point de son célèbre programme de paix afin de bien souligner toute l’importance qu’il lui accordait. Cette future organisation serait, en effet, pour lui la clef de voûte de la révolution qu’il attendait faire subir aux pratiques diplomatiques, et la conférence de paix devrait en conséquence lui consacrer l’essentiel de son temps. Conforté dans ses idées par l’accueil triomphal qu’il avait reçu des peuples européens à son arrivée sur le vieux continent en décembre 1918, Wilson avait le sentiment de s’exprimer au nom de l’humanité toute entière et se présentait comme un missionnaire au secours des païens d’Europe, selon la formule de Lloyd George.

Si Wilson se faisait donc le promoteur actif de la Société des Nations, il n’en était pas l’inventeur. L’idée était bien plus ancienne et depuis des décennies un certain nombre d’Européen, notamment au sein des milieux pacifistes, rêvaient de réaménager les relations internationales sur la base d’un pacte qui serait conclu entre les États du monde entier créant entre eux une communauté internationale de droit, puisque la solidarité croissante qui se manifestait entre les nations, notamment sur le plan économique, avait déjà créé une véritable communauté de fait. Cette vision fut particulièrement bien exprimée au début du XXe siècle par le radical Léon Bourgeois, père de la doctrine solidarise et de l’idée de société des nations.

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Première séance de l’institut international de coopération, intellectuelles branche de la SDN; au fond de la table à gauche, siège Albert Einstein

Selon lui, les deux conférences de la paix organisées à La Haye,  en 1899 et 1907, avait commencé par la création d’une Cour permanente d’arbitrage siégeant à La Haye, à réaliser cette communauté de droit entre les nations. L’arbitrage était à cette époque une procédure qui suscitait beaucoup d’espoir : Puisque le droit s’était imposé pour régler les rapports des individus entre eux, il devait désormais triompher dans les relations des nations entre elles. Les congrès universels de la paix s’emparèrent notamment de la question et envisagèrent l’amélioration de ce système par l’usage éventuel de sanctions afin d’assurer l’exécution des sentences arbitrales, mais ce point faisait débat : Alors que certains délégués français souhaitaient des sanctions économiques voire militaires, les Britanniques ne voulaient rien envisager d’autre que la contraint morale. La guerre mondiale donna au problème de la paix durable une actualité nouvelle, car on sentait bien que la victoire, seule ne suffirait pas à l’établir, Un petit nombre d’associations ou de groupements politiques s’efforcèrent dès la guerre de promouvoir l’idée d’une organisation internationale permanente capable de garantir la paix.

La Grande-Bretagne joua incontestablement un rôle précurseur en la matière, notamment par la constitution d’une association s’attachant publiquement à promouvoir l’idée de Société des Nation, la League of Nations Society, créée le 3 mai 1915. Des idées assez semblables trouvèrent également à s’exprimer de l’autre côté de l’Atlantique, par la voix de la League to Enforce Peace, fondée en juin 1915 sous l’impulsion de l’ancien ambassadeur Theodor Marburg. C’est d’ailleurs devant cette organisation, don il connaissait personnellement les principaux responsables, que Wilson prononça le 27 mai 1916, un important discours par lequel il manifestait publiquement son appui à la création de la future association universelle des nations. Le soutien officiel du président américain ç cette idée stimula la propagande en sa faveur sur le vieux continent.

En France la Ligue des droits de l’homme joua un rôle des plus actifs dans la définition de la conception française de cette future institution internationale et c’est en grande partie grâce à ses efforts que naquit le 10 novembre 1918, l’association française pour la Société des Nations, présidé par Léon Bourgeois. Entre temps, le gouvernement britannique et français décida de réfléchir sérieusement à la question et des organes spécifiques furent créés qui élaborèrent des plans assez précis : La commission Phillimore en Grande-Bretagne et la commission interministérielle Présidé par Léon Bourgeois en France. De son côté, le général sud-africain Jan Christiaan Smutts, membre du War Imperial Cabinet proposa lui aussi un projet en décembre 1918. C’est la conférence de la paix de Paris qui allait régler définitivement le sort de la future organisation international en créant une Commission pour la société des nations que Wilson décida de présider personnellement secondé par le colonel House. Ni Lloyd George ni Clemenceau n’acceptèrent d’en faire partie : La Grande-Bretagne y délégua le général Smutts et Lord Cecil, les Français le professeur Larnaude et Léon Bourgeois. La commission comporta au total dix-neuf membres (les représentants des cinq grands : France, Empire, britannique, Italie, Japon, et États-Unis, Ainsi que ceux de petites nations. À partir du 3 février 1919, elle commença ses travaux, se réunissant presque quotidiennement dans la suite du colonel House à l’Hôtel Crillon. Dès le 13 février, un projet d’ensemble fut prêt, que Wilson présenta le lendemain en séance plénière de la conférence de la paix.

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Couverture de Vu du 11 septembre 1929

Le travail de la commission fut considérablement accéléré par le fait que les Britanniques et les Américains avaient préalablement combiné leurs points de vue dans un texte commun, qui servit de base aux discussions. De fait, l’influence anglo-saxonne fut prédominante et les français ne purent imposer leur conception d’une Société des Nations solidement armée, dotée d’une force internationale. Selon les conceptions anglo-saxonnes, la SDN devait établir la paix par le désarmement général et non par un militarisme international.

Paix et coopération internationale

Le pacte de la Société des Nations, texte court composé de 26 articles, fut définitivement adopté par une séance plénière de la conférence de la paix, le 28 février 1919. Les missions de la Société des Nations étaient lourdes : Préserver la paix et la sécurité internationale par l’action collective de ses membres en cas d’agression; faire appliquer les dispositions des traités de paix relatives à tous les cas où les négociateurs n’avaient pas trouvé de solution immédiate, c’est-à-dire administré la Sarre, protéger la ville libre de Dantzig, contrôler l’administration des mandats (anciennes colonies allemandes et pays arabes issus de l’Empire ottoman); et aussi développer la coopération internationale, notamment en matière économique. Pour fonctionner, la Société des Nations disposait d’une assemblée et d’un conseil chargé de poursuivre les activités de l’organisme en dehors de la période de réunion de l’assemblée, assistée d’un secrétariat permanent (longtemps dirigé par le Britannique Eric Drummond) divisée en différentes sections.

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Réunion de la SDN, Genève, 1923

La nouvelle organisation fut toutefois gênée par un certain nombre de faiblesses, qui limitèrent ses possibilités d’action. Elle ne parvint tout d’abord pas à concrétiser son ambition universaliste et fut frappée d’emblée par la défection américaine qui la priva du poids de la première puissance mondiale et la condamna à devenir une organisation plus européenne que mondiale. De surcroît, les vaincus en furent initialement écartés et elle ressembla donc au départ à un club des vainqueurs (L’Allemagne entra en 1926 et l’URSS en 1934). D’autres parts, les garanties que la SDN offrait à ses membres en cas d’agression étaient insuffisantes, car les sanctions militaires étaient facultatives et soumises à l’adoption à L’unanimité par le conseil d’une recommandation que chaque État restait libre de suivre ou non. Las Anglo-Saxons, dont la sécurité paraissait assurée du fait du sabordage de la flotte allemande, n’avaient en effet pas souhaité d’engagement trop contraignant  et comptaient sur la procédure de conciliation prévue par le pacte, et sur sa publicité pour calmer les ardeurs des éventuels belligérants. Toutes les tentatives effectuées dans les années 1920 pour faire préciser davantage les mécanismes du pacte échouèrent en raison notamment de l’hostilité britannique, tel le Protocole de Genève de 1924, qui reposait sur l’arbitrage obligatoire et l‘automaticité des sanctions militaires contre l’agresseur qui refusait de s’y soumettre.

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Occupation italienne de l’Ethiopie après la campagne de 1935-1936

Enfin, la Société des Nations resta soumise à la bonne volonté des grandes puissances et ne se montra efficace que lorsque ces dernières ne s’opposèrent pas à son action, c’est-à-dire lorsque leurs intérêts n’étaient pas en cause. L’ancien concert européen ne tarda ailleurs pas à se reconstituer comme en témoigne les accords de Locarno (octobre 1925) qui donnaient à la France, à la Grande-Bretagne, l’Italie et l’Allemagne un rôle prééminent dans la gestion du nouvel ordre européen.

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Arrestation d’opposants politiques lors de l’annexion des Sudètes, 10 octobre 1938

Malgré ses handicaps, la Société  suscita bien des espoirs au sein  des opinions européennes. De manière générale, les plus fermes partisans de la SDN se recrutaient au sein des États qui bénéficiaient du nouvel ordre européen (Grande-Bretagne, France, petites démocraties d’Europe centrale). À partir de 1924-1925, elle connut même un véritable âge d’or, Genève devenant alors la capitale mondiale de la diplomatie à l’occasion de la session annuelle de son assemblée en septembre. Dans les années 1920, elle se montra souvent efficace pour régler certaines crises comme le partage de la Haute-Silésie entre la Pologne et l’Allemagne (1921) ou le conflit opposant la Grèce et la Bulgarie (1925), mais elle accumula les abandons lorsque la conjoncture internationale se dégrada et que les États renoncèrent à appliquer les dispositions du pacte : Simple condamnation de l’agression japonaise contre la Chine (1931-1933), rapide levée des sanctions économiques et financières prisent contre l’Italie qui avait conquis l’Éthiopie (1935-1936), impunité de l’Allemagne dans ses actions à l’encontre de ses voisins (Autriche, Tchécoslovaquie, Pologne. La Société des Nations tenta également de faire œuvre utile s’agissant du problème des 25 millions de personnes constituant des minorités qui était lourd de menace pour la paix du vieux continent. Elle recueillit les plaintes et les pétitions qui lui étaient adressées, mais dans la pratique elle se montra plus favorable aux intérêts des États qu’à ceux de leurs minorités, écartant les plaintes jugées les plus explosives et ne condamnant l’État accusé de mauvais traitement que dans un nombre infime de cas. C’est finalement dans les domaines dits techniques que la SDN accomplit les efforts les plus remarquables dépassant largement sur ce point les ambitions de ses fondateurs, agissant par l’intermédiaire d’organisations spécialisées, dans des domaines aussi variés que l’hygiène (création d’un Service permanent de renseignements épidémiologique, standardisation des sérums et des vaccins,) l’économie et les finances (restauration financière de l’Autriche en 1922), les communications et le transit, la coopération intellectuelle (création d’un Institut international de coopération intellectuelle, ancêtre de l’UNESCO), ou l’humanitaire (Haut-Commissariat pour les réfugiés).

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À l’occasion de la XIIe assemblée générale de la SDN le 26 septembre 1931, Le Rire publie un numéro spécial intitulé : Le testament de Genève. En dernière page, une caricature d’Aristide Biand, nouveau Moïse, conduisant les délégués de la SDN vers la terre promise, les États-Unis d’Europe.

La plupart des institutions spécialisées dans le système actuel des Nations unie peuvent donc être regardées comme les héritières de l’œuvre initiée par la SDN. De manière générale, la continuité est grande entre l’expérience genevoise et l’organisation des Nations unies, qui bien que créée avant même la dissolution de la SDN (prononcée en avril 1946) en reprend de nombreux aspects. En outre, plus de 200 fonctionnaires de la SDN furent recrutés par l’ONU, et le Palais des Nations à Genève, ancien siège de la SDN, est devenu l’Office européen des nations unies.

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Bombardement de Varsovie en septembre 1939

C’est pourquoi, l’œuvre de la Société des Nations doit être impérativement rappelée lorsque l’on souhaite mettre en perspective tous les efforts entrepris au XXe siècle pour faire progresser l’idée d’une organisation politico-juridique de la communauté internationale.

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